对“镉米”重金属污染事件的法律回应

[发布时间]:2011-09-03

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对“镉米”重金属污染事件的法律回应

作者:上海交通大学凯原法学院  环境法学副教授  方堃

        引言

    2011年2月14日,《新世纪周刊》报道:2007年,南京农业大学农业资源与生态环境研究所教授潘根兴和他的研究团队,从全国六个地区县级以上市场随机抽取大米样品91个,回来后他们进行了专项检测,检测结果表明:抽查样品的10%存在镉超标。2008年4月,潘根兴又带领他的研究小组从江西、湖南、 广东等省农贸市场随机取样63份,实验结果证实样品中60%以上大米镉含量超过国家限值。这则报道再一次引起公众的强烈反响,也得到今年两会代表的极大关注。无独有偶,2002年农业部稻米及制品质量监督检验测试中心曾对全国市场稻米进行安全性抽检,结果显示,稻米中超标最严重的重金属是铅,超标率28.4%,其次就是镉,超标率10.3%。2009年6月15日,湖南娄底双峰县某公司违法转移含铬废渣引起铬污染事件;7月3日,浏阳某化工厂引起恶性镉污染事件。鉴于此,北京大学医学部公共卫生学院教授潘小川道出了问题的严重性,中国正在进入因重金属污染造成的环境健康危机高发期。
    今年两会后,国务院正式批复了由环保部制定的《重金属污染综合防治“十二五”规划》,这是我国“十二五”环境保护规划体系的重要组成部分,也是我国历史上第一次就“重金属”污染防治编制专项规划,未来5年国家计划投入750亿元在全国14个重点省区进行重金属污染综合防治、在138个区域实施重金属污染的重点防治。《规划》给人们带来了重金属污染防治的新希望,“所有人都在期待,这个圈住了土地、圈住了生命、圈住了全人类的土壤僵局能否被打破。”但破解僵局、实现希望,还需法律予以积极的回应,本文将从如下三方面展开讨论。

    1、法治环境的优化

    我国目前还没有关于重金属污染防治的专门性法律,也没有土壤污染防治的专门性法律,这自然构成土壤环境保护和重金属污染防治的法律上障碍。但是,是否没有这方面的专门性法律就不能对重金属污染进行防治、对土壤环境予以保护?本文认为否。首先,我国的环境保护基本法律在对“环境”定义时,就将土壤作为受法律保护的自然要素。其次,从土壤重金属污染形成的机理看,它来自如下几个方面:大气重金属沉降,水体的重金属污染积累,有色金属采矿、选矿和冶炼, 电镀、塑料、电池、化工等行业的排放,电子垃圾污染,以及城市交通运输中汽车尾气排放、轮胎添加剂中重金属元素污染。这些污染来源途径,可以通过现行的诸如水土保持、矿产资源保护、大气污染防治、水污染防治、固体废物污染防治以及清洁生产、循环经济、食品安全、农产品质量安全等方面的法律规制,事实上,镉、汞、铅这类重金属已经列入国家危险废物名录。简言之,对重金属乃至土壤污染的防治,在守法、执法和司法上有充足的法律规范作为依据,问题是我们如何系统性地适用。当然这并不是说,我们不需要专门的重金属污染防治和土壤污染防治的法律,这种专门性立法很急迫、应当尽快及时进行,除此之外,重新修定重金属污染防治标准也势在必行,我国现行的《土壤环境质量标准》(GB15618-1995)在很多方面已经不适应目前对土壤重金属污染的防治要求。上述目标的实现,需要立法者的职业道德、捍卫法治的勇气、立法创新的胆识和超前的智慧。

    2、环境法律意识的提高

    从对重金属污染事件的诸多报道中可以看出,地方乃至国家都没有很好地处理经济发展与重金属污染防治的关系问题。而实际上,无论是国家环境政策还是法律规范都要求各级政府协调好经济发展与环境保护之间的关系。
    从某种意义上说,上述现象是一种环境法律意识淡薄的体现,这些地方的政府和官员并未真正将经济社会与环境协调发展的原则牢记,他们所秉承的仍然是传统意义上的重经济增长而轻环境保护的发展模式,没有真正落实环境法律中规定的“预防原则”、“环境规划”、“规划环境影响评价”、“环境责任”等原则与制度。如果当地的政府和湘江沿岸的企业能够意识到环境保护对于经济发展的重要性、正确处理好两者关系,严格遵守和执行环境法规定的相关制度,那么湘江仍会是美丽的,湘江给人们带来的不会是沉重的生存负担而是生存的快乐。因此,从立法层面加强对各级政府官员的环境责任追究机制,强化环境法中的“协调发展原则”和“预防原则”外,还需从环境执法、环境司法、环境守法层面加强对重金属污染的防治和土壤环境的保护,尝试从整体和系统观念出发、对各环境要素实施综合性保护的实践。同时,粮食安全的信息公开和预警机制建设也必不可少。

    3、环境司法功能的充分发挥

    从有关的环境公益诉讼的司法实践和理论探讨看,地方环境法院或环境法庭的设立、环境公益诉讼量的逐渐增加,都显现了这些年我国运用司法手段参与环境保护已有长足进展。当然这些进展与司法所具有的保护环境和调整环境关系的功能还有相当距离,司法之于环境保护功能的发挥有巨大的潜能。具体体现如下两点:
    其一,近年来,环境事件以及环境纠纷案件不断上升,由重金属导致的土壤污染后果愈显严重,对此,法院和检察院应做出更为积极的回应。在目前没有直接的法律规定对土壤污染予以规范的情况下,法院和检察院需要创造性地运用法律原则和已有的相关法律规范,对现实中出现的重金属污染事件和案例给出合法合理的司法解释。比如说,对因重金属污染所导致的民事侵害,能否适用、怎样适用现有的民事侵权归责原则进行责任分配,民事侵权中证据和定责标准该如何把握;又比如,基于土壤环境系统的开放性、综合性以及土壤污染的复杂性,被污染土壤的修复实际上是一个系统性的、高成本工程,如何确定修复成本的义务和责任承担,就需要有权威的司法解释。
    其二,当今我国重金属污染、土壤污染,虽然如专家所言还未形成生态灾难,但已构成了对国人的粮食和食品安全的严重威胁,触碰了公众利益。国土资源部的一份数据显示:中国每年有1200万吨粮食遭到重金属污染,直接经济损失超过200亿元,这1200万吨粮食本可以每年多养活4000多万人,可一旦受污染粮食流入市场,后果也将不堪设想。谁可以通过司法手段来维护公众权益和公共利益呢?有关这个问题的讨论,再一次将环境公益诉讼推到司法功能和司法效率舆论的前沿。因为,创造性地运用环境公益诉讼不再是理论上论证是与非的问题,而是一个必须面对和亟待实施的司法实践。人与人之间权利义务的平衡需要运用司法公正理念调整,同样人与自然的和谐也需要司法力量予以协调。因此,环境公益诉讼就是一个不可或缺的理性选择,司法权威应当成为权利与权力制衡的天平。惟此,才有可能让环境法律规范得到更严格地实施,从而有效缓解重金属污染的严重后果,降低和减少其对人类发展、对土壤生态环境的危害程度。

    结语

    土壤重金属污染与粮食安全具有连锁效应。重金属污染引起土壤污染和土壤生态破坏(如“镉米”粮食安全事件的发生),进而导致人们的生活生存环境受到威胁,说得严重些,这些已构成了对法律所保护的人们的生存权和发展权的威胁。因此,应对危机与威胁,需要立法、执法、司法和守法的全方位参与和协同解决。

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