完善我国宽带接入的法律规治

[发布时间]:2012-05-23

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 文:余芮

一、制定出台专门的《电信法》

我国对电信网间互联互通进行规制的法律依据一部由立法机关通过《电信条例》和一些主管机关信息产业部或工业和信息化部发布实施的相关的规章,这些行政法规和部门规章法律位阶偏低,难以强有力的保证网间互联互通的实施。随着我国电信业的迅速发展,互联互通监管问题逐步凸现,出台一部位阶更高、符合我国国情并与国际接轨的《电信法》势在必行。《电信法》的制定既要讲究原则性也要具有一定的灵活性,这样才能确保它的持久有效。

新《电信法》应以打破垄断、维护公平竞争为立法宗旨,以法律形式明确市场主体之间的平等地位,完善和规范市场准入制度,鼓励竞争,禁止各种垄断行为,并且还必须在一些关键性的事情上颁布更多更详细的规则,加大对电信运营商阻碍或破坏互联互通的处罚力度,处罚方式可以包括责令改正、公开谴责、警告、罚款和无限期暂停电信业务许可证等。

二、制定出台《电信监管管理法》

从最近几年电视台、电台、互联网等媒体所曝光的恶性互联互通事件,最终真正经过监管机构处理的并有结果的寥寥无几,很多事件最后不了了之,或双方各打五十大板,根源并非监管机构消极行使法定职权,而是因为授权不足致使监管机构进退两难,要么无所作为,要么越权行事却因违反法治原则而归于无效。因此建立授权明确、具有充分法律支持的监管机构是电信监管法治化的关键问题,制定独立的行业监管立法和成立独立的监管机构是从根本上解决电信监管乏力的途径。

我们可以参照我国运行比较成功的银行、保险、证券等金融行业的监督管理委员会,来建立中国电信业监督管理委员会,同时参照以上行业各自独立的行业监督管理法律,来制定独立的《电信业监督管理法》,从而有效地独立实施着电信行业监管的职能。

三、从非对称管制逐渐向对称管制转变

国外监管实践表明,对主导运营商实行非对称管制是电信市场开放后建立和维持竞争秩序最主要措施之一。在电信业引入竞争的初始阶段,由于新进者缺乏基础网络设施,因此,通过非对称的强制性互联互通,扶植新兴的电信运营商。这确实是公平竞争的前提条件。过去由于技术替代、网络效应、政策限制和企业自身经营能力等原因,我国电信市场竞争格局的突出矛盾集中在移动市场上。电信重组和3G牌照的发放改善了市场结构,为市场向有效竞争演化奠定了良好的基础。如果继续沿袭从非对称管制,必定会扭曲各种运营主体之间的利益关系,进而诱发、恶化各运营商之间关于互联互通的冲突,进而可能使互联互通成为电信规制的一个死结。因此必须考虑到电信运营商之间的利益关系,对互联互通的法律规制模式逐渐调整。如美国《1996年电信法》对于开放网络设施实行互惠主义,在要求既有经营者负担开放网络设施的义务的同时,给与既有经营者在其市话网络区域内进入过去被禁止的长途电话及客户端设备市场的权利。

另外,我国在加入WTO 后,由非对称管制走向对称管制,在互联互通方面平等地对待每一个市场参与者,保证电信企业公平地参与竞争,这也是履行我国的国际义务的需要,不对称管制政策终将逐渐退出历史舞台。这种在电信业引入竞争的初始阶段,为促进各种电信市场有效竞争环境的形成,而采取的不对称管制必须考虑到电信业发展的长期目标。网络设施间的充分竞争才是最终的目标,短期的管制措施不应与这一长期的目标相抵触。因此,一旦形成了比较有效的竞争性市场结构,这种不对称管制的政策应适时向对称管制转变。

四、强化电信网间互联互通法律责任

应按照违法性质和程度的不同,将互联互通中的法律责任分为行政责任、民事责任和刑事责任。民事责任具有给予受害人提供充分救济的功能。但我国的《电信条例》等没有对阻碍或破坏互联互通的电信运营商所须承当的民事责任做出规定,民事法律责任制度明显缺位。因此,实践中对有关的违法违规行为只能采用行政处罚的办法,对遭受损害的非主导运营商无法给予经济补偿。所以,在未来的《电信法》中应当加入有关事民事赔偿的规定,切实维护电信运营商在经济方面的利益,维持正常的竞争秩序。电信运营商在互联互通中的行为有可能违反我国刑法的有关规定,对此种严重的行为必须加以严惩。

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